江蘇鐘吾大數據發展集團有限公司

中共中央、國務院近日印發了《黨和國家機構改革方案》，其中明確了組建國家數據局。根據該方案，國家數據局將負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。省級政府數據管理機構結合實際組建。

具體來講，將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。

從中央把數據增列為生產要素，與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列，到陸續出臺一系列發展規劃和政策措施，推動數據要素化和數據要素市場建設，再到組建國家數據局，以數據要素為核心引擎推動數字經濟發展和數字中國建設……中國都走在世界前列，與發達經濟體相比毫不遜色。但這背后的頂層設計邏輯，你讀懂了嗎？

數據，被視為未來時代的“新石油”，之所以會有這樣的類比，是因為數據將成為未來數字經濟時代經濟發展不可或缺的動能來源，就像石油曾經驅動了工業時代那樣。

數據和石油類似，需要經過“冶煉加工”成為數據要素才能被使用并產生價值。但數據與石油又有很大區別，那就是它不會因為使用“燃燒”而消失，且可無限復制還成本極低，這意味著數據在為A所用之后，還可以繼續為B、C、D、E……創造價值，具有價值倍增效應。但前提是數據要素必須要流動起來，當然，要在安全有序的前提下。

我國無疑是數據大國，但還并不是數據強國。在支撐數字經濟的三大基石——算法、算力和數據中，算法和算力中國目前還處在“追趕者”的位置，但數據則是我國重要的稟賦優勢。隨著數據要素化的加速和數據要素市場的形成，無疑將成為我國發展數字經濟和建設數字中國的強大動力。

“劍指”數據要素，組建國家數據局的高瞻遠矚與堅定決心

“在國家層面組建數據管理機構，透露出中央要把數據要素市場和數據流通相關制度建立和完善起來的堅定決心，也透露出從頂層設計角度高度重視數據要素市場，更好發揮數據對數字經濟基礎性支撐作用的堅定決心。”中國社科院數技經所數字經濟研究室主任蔡躍洲在接受《中國經濟周刊》記者采訪時，如是總結組建國家數據局的重要意義。

作為數字經濟領域的長期研究者，蔡躍洲對于組建國家數據局非常期待。蔡躍洲表示，在數字經濟這種新經濟形態的運行中，數據是核心關鍵要素。作為“新關鍵要素”，數據已經滲透融入到社會經濟發展的方方面面，從根本上改變著生產生活和社會治理的模式。

蔡躍洲特別強調：“社會各界對數字經濟的理解仍存在一定誤區，數字經濟并不是一個產業部門，而是一種經濟形態。”

“數據是幾乎所有數字經濟新業態、新模式得以涌現和運行的基礎。如果不是目前數據的獲取、收集、處理、復制的實際邊際成本接近為零，諸如網約車、外賣等諸多新業態、新模式是很難發展起來的。事實上，正是由于數據生成、處理、傳輸等成本的全方位大幅度降低，才使得企業在生成運營中會盡可能多地使用數據這種成本低且大規?？傻玫男玛P鍵要素；圍繞數據要素的使用重塑生產經營模式，并最終實現技術—經濟范式的轉換。未來，經濟社會發展將會越來越圍繞數據要素的使用進行。”蔡躍洲表示。

“聽到國家數據局組建的消息，不止我一個人，整個公司都非常興奮，也充滿了期待。”作為數字產業的從業者，百分點科技集團總裁高體偉告訴《中國經濟周刊》記者。百分點科技成立于2009年，一直致力于數據技術和應用的創新實踐。

“中國是全世界數據體量和數據種類最為豐富的國家之一，也是全球數字經濟發展最快的國家之一，但這也使得我國數字經濟和數字社會的快速發展與我們相對落后的數據基礎制度之間的矛盾越來越突出。近年來，國家出臺了很多政策文件，但在落地過程中或多或少會有一些有待完善的地方，比如有些制度缺少監督管理，有些制度因形勢變化需要修正。作為企業，我們非常期待國家數據局的組建能夠加快解決這些問題和矛盾。”高體偉表示。

在去年全國政協組織召開的“推動數字經濟持續健康發展”專題協商會上，第十三屆全國政協委員、中國證券監督管理委員會原主席肖鋼曾表示：“調研中一些企業反映，目前大概有15個政府部門擁有數據管理權限，‘九龍治水’的現象較為突出，管理手段不適應，如何實施數據分級分類管理也存在不少問題，這些問題都需要盡快解決。”

“身處數據產業當中，整個行業對中央組建數據管理機構肯定是非常期盼的，但能這么快和這么大力度，其實是超出了行業的預期的。就是那種久旱盼雨，本來只是期待能有一場小雨，沒想到來的卻是一場大雨，這也足以體現出國家希望統籌和發展好數據要素市場的決心。”華控清交副總裁楊祖艷在接受《中國經濟周刊》記者采訪時，也難掩興奮。

華控清交是由清華大學為轉化科研成果于2018年6月發起的信息技術公司。目前，華控清交已經自主開發并推出了一系列基于多方安全計算的隱私計算技術。

楊祖艷對記者回憶，三年前，雖然黨的十九屆四中全會已經首次將數據增列為生產要素，但數據要素在產業層面仍是一個很陌生的詞匯，更不要說在大眾層面。“但短短三年時間，隨著數據要素屢屢出現在中央文件中，尤其是去年‘數據二十條’的推出，數據要素一下子就火了。而今年組建國家數據局的消息，更是讓數據要素再上新高度，成為全民話題。”她說。

數據管理機構先地方后中央，數據要素先講安全再談利用

國家數據局的組建讓楊祖艷感受到了一個重要信號：“之前我們的數據制度設計更側重安全，當然這是數據要素化和建設數據要素市場的基礎。而此次組建的國家數據局的職責，則側重在數據要素的流通和利用。數據和數據要素是兩件事，數據能夠成為生產要素基本前提是可機讀和可流通，數據要素只有流動起來和被使用才能帶來價值創造。”

“國家數據局的組建只是第一步，其接下來面臨的挑戰巨大，任務艱巨。”華東政法大學教授、數據法律研究中心主任，互聯網法治研究院院長高富平在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。他是“數據二十條”初稿藍本的主要提供人，也正在參與政策落地相關指導意見的研究工作。

對于國家數據局的職責和任務，高富平認為，可以從橫向和縱向兩個維度去理解。從橫向看，推動數據要素的開發、流通和利用會歸到國家數據局，但數據安全的主要職責仍會歸屬中央網信辦。

“但這兩者并不是割裂的，安全是更高要求，發展必須在安全的框架下進行。不過，安全方面也會有分工。網信辦會側重公共安全和國家安全。而平等主體之間的權益安全，如侵害商業機密和個人隱私等，還是會歸屬國家數據局。因為這些問題也屬于發展的內容，數據首先要安全合規，才能談權利。”高富平補充。

而從縱向看，高富平表示，國家歷次政府機構改革都是先中央后地方，目前中央國家數據局的職責定位已經明確，但各省區市的數據管理機構怎么改革和調整，還有很大的挑戰。

建設和完善數據要素市場，我國不僅僅從中央頂層設計層面不斷推進，也在地方層面開啟“先行先試”的諸多探索。而且設立專門的數據管理機構也是先地方后中央，這在國家機構設置歷史上也是非常少見的。

作為全國第一個省級數據管理機構，貴州省大數據發展管理局于2017年掛牌成立。之后，北京、重慶、廣東、浙江、山東、廣西、吉林、福建、安徽、河南等全國絕大多數省份均成立了省級大數據管理機構，不過不僅名稱各異，歸屬和職能也不盡相同。而據不完全統計，地市級行政單位中設立的大數據管理機構有數百個。

據高富平了解，目前各省區市數據管理機構的主要職責是以公共數據（包括政務數據）開放為主，將來源于政府組織企事業單位的各類數據進行整合，形成了公共數據資源池。但各地方的數據管理機構的歸屬職權都不盡相同，有發改委、有經信委、有工信廳……未來如何安排，是改造還是重新組建，都有待進一步的“三定”（定職責、定機構、定編制）方案出臺才能明確。

因為研究工作的需要，蔡躍洲曾梳理過各地大數據管理機構的基本情況，發現無論是省級還是地市級，各地大數據管理機構主要是依據本地特點和需求設置，其主要職能、職權歸屬、權限規模等存在較大差別。

“這確實也從一個側面反映出，從國家宏觀調控角度，對于數據治理和監管的體制機制還是需要從頂層設計上予以統籌。”蔡躍洲表示，數據管理涉及多個政府部門，如果缺乏有效協同，則難免會出現多頭管理、“九龍治水”等問題，甚至存在由于各自為政、缺乏協同而出現合成謬誤的可能性。因此，需要一個能夠在不同職能部門之間進行統籌和溝通的部門，在明確各自的管理邊界、組織高效的協同配合等方面發揮主導和推動作用。

但蔡躍洲也強調，這些地方的先行先試還是非常有意義的，因為這是對全社會的一種認知教育。無論是國家數據局還是各地方的數據管理機構，其職能定位和管理邊界都需要在實踐中慢慢磨合。

高體偉透露，百分點曾參與過多個地方政府大數據管理部門數據中臺的搭建工作，具體了解，大部分地方的數據管理機構，初衷和主要職責是政府內部數據的整合和利用。當然，這已經能夠看到非常明顯的效果，比如對優化政府監管和服務的效率，提升企業的營商環境，提高老百姓辦事的高效性和及時性等。但是，對于推動數據要素化，數據的交易、確權、流通等方面的思考和探索還比較少。

“數據背后是權利，包括經濟的權利、個人的權利等，其制度設計的復雜度和難度都是非常高的。因此，這并不是單單組建一個國家數據局就能解決的問題，需要一系列制度配套。而且在構建數據要素市場方面，世界上也沒有太多先例和經驗可以借鑒，中國需要自己探索。”高富平表示。

蔡躍洲也表示：“美國、歐盟等在數據安全和隱私保護方面走得比較早，但我們也在迎頭趕上。而在數據要素市場建設方面，中國應該說走在前面，率先提出了數據要素及數據要素市場的概念，并將其體現到相關政策文件中。”

來源：《中國經濟周刊》